Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden (2023)/II-5
| ← Raad van State, Algemene Rekenkamer, Nationale ombudsman en vaste colleges van advies | Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden 2023 (2023) door Nederlandse Overheid | Rechtspraak → |
| Uitgegeven in 's Gravenhage door Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. |
[ 57 ]
Hoofdstuk 5
Wetgeving en bestuur
Algemeen
Hoofdstuk 5 bevat twee uiteenlopende paragrafen. De eerste paragraaf handelt over de procedure van wetgeving, de tweede over verschillende onderwerpen van bestuur.
§.1 Wetten en andere voorschriften
In de eerste acht artikelen 81 t/m 88 van deze paragraaf worden de hoofdzaken van de procedure voor het tot stand komen van wetten geregeld. Het laatste artikel bevat enkele bepalingen inzake algemene maatregelen van bestuur en andere vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften.
Wetgevingsprocedure
De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk. De meeste wetsvoorstellen worden door de regering ingediend. Zolang een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig is, kan het worden gewijzigd door de regering en ook (ingevolge het in artikel 84 opgenomen recht van amendement) door de Tweede Kamer. De regering kan een wetsvoorstel dat bij de Staten-Generaal aanhangig is ook intrekken. Bij de regeling van de procedure van wetgeving zijn de formulieren van verzending en kennisgeving en het formulier van afkondiging niet meer, zoals in de Grondwet van voor 1983, in de Grondwet opgenomen. Additioneel artikel XIX bevat daarvoor de overgangsbepaling dat de inhoud van deze formulieren van kracht blijft totdat daarvoor een regeling is getroffen. Voor sommige van deze formulieren is dit inmiddels reeds geschied.
Initiatiefvoorstellen
In de Grondwet wordt wat betreft initiatiefvoorstellen onderscheid gemaakt tussen het indienen van voorstellen van wet en het aanhangig maken daarvan. Initiatiefvoorstellen kunnen worden ingediend door de Tweede Kamer of indien behandeling in verenigde vergadering voorgeschreven is en de desbetreffende regeling in de Grondwet het niet uitsluit door de verenigde vergadering (artikel 82, tweede lid). Het recht de eventuele indiening van een initiatiefwetsvoorstel aanhangig te maken is uitdrukkelijk toegekend aan één of meer leden van de Tweede Kamer of van de verenigde vergadering (artikel 82, derde lid). Zolang een initiatiefvoorstel nog niet tot stand is gekomen, dus tijdens de parlementaire behandeling, kan het door degenen die het aanhangig gemaakt hebben worden gewijzigd of ingetrokken (artikel 84, tweede lid, en 86, tweede lid). Ook kan het door de Tweede Kamer of de verenigde vergadering worden gewijzigd (geamendeerd) (artikel 84, tweede lid). Is er eenmaal een initiatiefwetsvoorstel, dat ter behandeling aan de Eerste Kamer is gezonden, dan kan het niet meer worden gewijzigd (artikel 85), en nog slechts worden ingetrokken door de Tweede Kamer (artikel 86, eerste lid, en artikel 85). [ 58 ]
Amendementsrecht
In de Grondwet is vastgelegd dat het recht amendementen voor te stellen zowel op door de regering ingediende voorstellen als op voorstellen voor een door de Tweede Kamer of de verenigde vergadering te nemen initiatief toekomt aan één of meer leden van de Tweede Kamer of de verenigde vergadering (artikel 84). De Eerste Kamer overweegt een voorstel dat haar bereikt ‘zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden’ en kan het dus slechts aannemen of verwerpen (artikel 85).
Bekendmaking en inwerkingtreding van wetten
Een voorstel wordt wet, zodra het door de Staten-Generaal is aangenomen en door de Koning bekrachtigd (artikel 87). Voorts bevat artikel 88 bepalingen over de bekendmaking en inwerkingtreding van wetten. Wetten kunnen niet in werking treden voordat zij zijn bekendgemaakt. Voor het overige moeten de bekendmaking en inwerkingtreding van wetten bij de wet geregeld worden. Dit is gebeurd in de Bekendmakingswet. Deze wet bepaalt onder meer dat de bekendmaking van wetten, algemene maatregelen van bestuur en andere koninklijke besluiten waarbij algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld geschiedt door plaatsing in het Staatsblad.
Algemene maatregelen van bestuur
Algemene maatregelen van bestuur (a.m.v.b.’s) dienen bij koninklijk besluit te worden vastgesteld. Voorschriften, door straffen te handhaven, mogen daarin alleen worden gegeven, als er een wetsbepaling is die daartoe de bevoegdheid verleent. De op te leggen straffen dienen opgenomen te worden in een formele wet.
In artikel 89 is verder een bepaling opgenomen over de bekendmaking en inwerkingtreding van a.m.v.b.’s overeenkomstig het hiervoor beschreven voorschrift over de bekendmaking en inwerkingtreding van wetten.
Andere vanwege het rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften
Tenslotte bevat artikel 89 een bepaling over ‘andere vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften’. Daarin worden de hiervoor weergegeven voorschriften over de inhoud van a.m.v.b.’s en de bekendmaking en inwerkingtreding ervan, uitgebreid tot alle algemeen verbindende voorschriften die de centrale overheid geeft. Daarbij valt te denken aan regelingen die krachtens delegatie in een wet of a.m.v.b. door een minister worden vastgesteld.
§.2 Overige bepalingen
De tweede paragraaf van het hoofdstuk over wetgeving en bestuur bevat artikelen over uiteenlopende
onderwerpen, zoals het buitenlands beleid, de verdediging en de begroting.
Buitenlands beleid
Artikel 90 bevat de algemene bepaling dat de regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert. Hieronder valt bij voorbeeld ook de bevordering van de rechten van de mens.
Over de goedkeuring van verdragen handelt artikel 91. Als hoofdregel is vastgelegd dat het Koninkrijk niet aan verdragen kan worden gebonden dan na voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal. De verdere regeling van deze materie wordt aan de wetgever overgelaten. Ook het bepalen van de gevallen waarin géén parlementaire goedkeuring vereist zal zijn, wordt aan de wetgever overgelaten. [ 59 ]
Deze regels zijn opgenomen in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
Het derde lid van artikel 91 wijst op de mogelijkheid dat in een verdrag wordt afgeweken van bepalingen van de Grondwet.
Afwijking van de Grondwet in een verdrag is mogelijk, maar de goedkeuring van een dergelijk verdrag kan alleen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen door de kamers der Staten-Generaal worden verleend.
Artikel 92 houdt in, dat bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak kunnen worden opgedragen. Zo is ingevolge het EUverdrag rechtspraak opgedragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. De grondwettigheid van een zodanige overdracht van bevoegdheden wordt op deze wijze buiten twijfel gesteld. Niet uitgesloten is daarbij, dat door deze overdracht van bevoegdheden wordt afgeweken van bepalingen in de Grondwet. In dat geval geldt voor de goedkeuring van het desbetreffende verdrag het vereiste van een versterkte meerderheid van stemmen. De werking van het internationale recht in de nationale rechtsorde is omschreven in de artikelen 93 en 94. Bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben voor iedereen verbindende kracht, nadat zij zijn bekendgemaakt. Zulke bepalingen hebben, met andere woorden, zonder nadere tussenkomst van de nationale wetgever recht streekse werking in de nationale rechtsorde. Mocht blijken dat nationale wettelijke voorschriften in strijd zijn met zodanige internationale bepalingen, dan moet de toepassing van de nationale voorschriften achterwege worden gelaten; de internationale bepalingen gaan dan voor. Zo is, om een voorbeeld te noemen, het ontbreken van een weduwnaarspensioen in de (inmiddels vervallen) Algemene Weduwen en Wezenwet in strijd geacht met het gelijkheidsbeginsel uit het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Deze voorrang wordt in artikel 94 niet toegekend aan het ongeschreven volkenrecht. De werking in de nationale rechtsorde van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, is afhankelijk gesteld van hun bekendmaking. Met het oog daarop bepaalt artikel 95, dat de wet regels dient te geven omtrent die bekendmaking. Deze wettelijke regeling is opgenomen in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
In-oorlog-verklaring
Artikel 96 bepaalt dat de regering het Koninkrijk niet in oorlog verklaart dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal. Door de voorgeschreven behandeling door de Staten-Generaal in verenigde vergadering wordt de mogelijkheid van een tegengesteld oordeel van de twee kamers uitgesloten.
De toestemming is niet vereist wanneer het overleg met de Staten-Generaal als gevolg van een feitelijk bestaande oorlogstoestand niet mogelijk is gebleken.
Voor de verklaring dat een oorlog beëindigd is, geldt eveneens de eis van voorafgaande toestemming van de verenigde vergadering.
Verdediging
De bestaande artikelen inzake de verdediging zijn in 2000 vervangen door gemoderniseerde bepalingen.
Behalve in redactioneel opzicht zijn de verdedigingsbepalingen ook inhoudelijk aangepast. Zo is een bepaling opgenomen over het opleggen van plichten ten behoeve van de civiele verdediging (artikel 99a).
De belangrijkste inhoudelijke vernieuwing vormt artikel 100. In dit artikel is een inlichtingenplicht voor de regering opgenomen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde, evenals ten behoeve van hulpverlening in geval van gewapend conflict. De regering moet de inlichtingen aan de Staten-Generaal verstrekken voorafgaand aan [ 60 ]de inzet van de krijgsmacht, tenzij dwingende redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen verhinderen; in het laatste geval dienen de inlichtingen zo spoedig mogelijk te worden verstrekt.
Anders dan artikel 96 (de in-oorlog-verklaring) bevat artikel 100 niet de eis van formele toestemming van de Staten-Generaal.
Uitzonderingstoestanden
Zoals uit artikel 103 blijkt, worden in de Grondwet de verschillende uitzonderingstoestanden niet met name genoemd. Aan de wetgever wordt overgelaten te bepalen in welke gevallen ter handhaving van de uit of inwendige veiligheid door de regering een uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd. Daarbij heeft de wetgever niet de mogelijkheid af te wijken van alle grondrechten, maar alleen van bepaalde, door de Grondwet aangewezen, grondrechten. Verder kan de wet die een uitzonderingstoestand regelt afwijken van de grondwettelijke bevoegdheden van de besturen van provincies, gemeenten en waterschappen, maar niet van de grondwettelijke bevoegdheden van de centrale overheid (regering en Staten-Generaal).
Het derde lid van artikel 103 bevat een waarborg dat niet lichtvaardig een uitzonderingstoestand in het leven zal worden geroepen. Terstond na de afkondiging van een uitzonderingstoestand beslissen de Staten-Generaal in verenigde vergadering over het voortduren daarvan, terwijl zij ook te allen tijde kunnen besluiten over het voortduren van een van kracht zijnde uitzonderingstoestand. In de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden zijn procedurevoorschriften opgenomen voor de afkondi ging en beëindiging van een tweetal uitzonderingstoestanden: de beperkte en de algemene noodtoestand.
De wet bevat voorts procedureregels voor de inwerkingstelling en buitenwerkingstelling van noodwetgeving tijdens een noodtoestand. In de bij de wet behorende lijsten A en B zijn de noodwettelijke bepalingen opgesomd, die in de beide noodtoestanden in werking kunnen worden gesteld.
Belastingen
Artikel 104 verzekert, dat alle heffingen van het Rijk, onder welke benaming ook, op een wettelijke grondslag berusten. In dit artikel is door het gebruik van de woorden ‘uit kracht van een wet’ de enige uitzondering te vinden die in de Grondwet wordt gemaakt op de terminologie die gebruikt wordt als het gaat om de geoorloofdheid van delegatie (de bevoegdheid van de wetgever regelgeving over te dragen aan lagere regelgevers).
Deze terminologie brengt met zich, dat ter zake van de heffing van belastingen van het Rijk de delegatie bevoegdheid slechts met bijzondere terughoudendheid door de wetgever mag worden gehanteerd.
Begroting
Artikel 105 bevat voorschriften over de jaarlijkse indiening van voorstellen voor algemene begrotings wetten, en over de verantwoording aan de Staten-Generaal van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk. De Algemene Rekenkamer dient de rekening van het Rijk goed te keuren. In het vierde lid wordt opgedragen regels te stellen omtrent het beheer van de financiën van het Rijk. Die regeling is getroffen in de Comptabiliteitswet 2016.
Het tijdstip waarop de algemene begrotingswetten moeten worden ingediend is gesteld op het tijdstip, waarop de troonrede wordt uitgesproken. Door deze koppeling is tevens gewaarborgd dat de begrotings voorstellen tijdig worden ingediend. [ 61 ]
Geldstelsel
Bij artikel 106, handelend over het geldstelsel, kan aangetekend worden dat de voornaamste regelingen op monetair gebied in verschillende wetten vastliggen (bijv. de Muntwet 2002).
Codificatieartikel
Volgens artikel 107 moeten het burgerlijk recht, het strafrecht en het burgerlijk en strafprocesrecht in beginsel in algemene wetboeken worden geregeld. Dat zijn het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Wetboek van Strafvordering. Het tweede lid van dit artikel draagt de wetgever op algemene regels van bestuursrecht vast te stellen. Deze regels zijn opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht.
Ambtenaren
Artikel 109 betreft de rechtspositie, de arbeidsbescherming en de medezeggenschap van alle ambtenaren, zonder onderscheid: burgerlijke ambtenaren in dienst van het rijk en van andere publiekrechtelijke lichamen, zoals provincies en gemeenten, en militaire ambtenaren. De regeling van de rechtspositie van de ambtenaren moet op de wet berusten. In dit verband is de Ambtenarenwet met de daarop gebaseerde regelgeving van belang. Een afzonderlijk grondwetsartikel over ambtenaren, naast de algemene bepaling over de rechtspositie van hen die arbeid verrichten in het tweede lid van artikel 19, is opgenomen in verband met de noodzaak van de aanwezigheid van een ambtelijke dienst en het belangrijke aandeel van ambtenaren in de uitvoering van de overheidstaak.
In verband met de onafhankelijke positie van de leden van de rechterlijke macht, van de Raad van State en van de Algemene Rekenkamer zijn over de regeling van hun rechtspositie specifieke bepalingen opgenomen in de hoofdstukken 4 en 6 (vgl. de artikelen 74, 77 en 117).
Openbaarheid van bestuur
Artikel 110 houdt in, dat de op de overheid rustende verplichting tot openbaarheid van bestuur in een wettelijke regeling nader gestalte verkrijgt. In het bijzonder moet hierbij gedacht worden aan de Wet openbaarheid van bestuur.
Ridderorden
Van de vroeger bestaande bepalingen over adeldom en ridderorden is de bepaling omtrent de instelling van ridderorden in de Grondwet gehandhaafd. De regels betreffende het herziene decoratiestelsel zijn neergelegd in een rijkswet.