Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden (2023)/II-1

Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden 2023 (2023) door Nederlandse Overheid

Uitgegeven in 's Gravenhage door Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

[ 41 ]

Hoofdstuk 1
Grondrechten

Algemeen

Hoofdstuk 1 bevat de grondrechten. Grondrechten kunnen worden onderverdeeld in klassieke grondrechten en in sociale grondrechten.

Klassieke grondrechten bieden de burgers met name bescherming tegen de overheid, zoals het recht van vrije meningsuiting. Sociale grondrechten leggen opdrachten voor de overheid vast om voorzieningen te treffen voor het maatschappelijk functioneren van de burger, zoals de zorg van de overheid voor de bescherming van het milieu.

Klassieke en sociale grondrechten vormen de uitdrukking van het beginsel dat de overheid in een rechts staat een tweezijdige verantwoordelijkheid heeft voor de vrijheid van de burger. Enerzijds moet zij deze respecteren. Anderzijds heeft de overheid de taak voorwaarden te scheppen voor het vrij functioneren van de burger.

De grondrechten zijn in beginsel van toepassing op iedereen ook op groepen of organisaties van personen die binnen de Nederlandse rechtsorde verkeert. In een enkel geval wordt alleen een recht voor Nederlanders gegarandeerd (zie de artikelen 3 en 4).

De grondrechten gelden in iedere verhouding tot de overheid, zodat ook de ambtenaar of de militair zich erop kan beroepen. Grondrechten kunnen tevens doorwerken in het rechtsverkeer tussen burgers onder ling. Een voorbeeld van deze zogenoemde horizontale werking is de toepassing van het verbod van discriminatie op grond van geslacht op de verhouding tussen werkgevers en werknemers.

De uitoefening van grondrechten is niet absoluut. Beperking van de uitoefening van grondrechten is soms nodig vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen, zoals bij voorbeeld het opsporen en vervolgen van personen verdacht van strafbare feiten. Ook de belangen die de verschillende grondrechten beogen te beschermen kunnen met elkaar in conflict komen. De Grondwet heeft de wetgever in verschillende artikelen in dit hoofdstuk de bevoegdheid gegeven de mogelijke beperkingen op de grondrechten te regelen. In het algemeen geldt dat beperkingen van grondrechten in een formele wet moeten worden neergelegd dan wel een basis moeten vinden in een formele wet. Dat is afhankelijk van de gekozen delegatieterminologie (zie inleiding). [ 42 ]

Gelijkheidsbeginsel; Verbod van discriminatie

In de eerste zin van artikel 1 is het gelijkheidsbeginsel opgenomen. In het gelijkheidsbeginsel ligt een opdracht besloten aan de wetgever, het bestuur en de rechter om bij het stellen van regels of het nemen van beslissingen in concrete gevallen alleen ter zake doende en gerechtvaardigde verschillen van de zich voordoende gevallen in aanmerking te nemen. De tweede zin bepaalt dat discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, handicap, seksuele gerichtheid of op welke grond dan ook, niet is toegestaan. De woorden ‘of op welke grond dan ook’ breiden het verbod van discriminatie tot andere dan de in deze volzin genoemde discriminatiegronden uit.

Ter uitwerking van artikel 1 is de Algemene wet gelijke behandeling tot stand gebracht. Het verbod van onderscheid op grond van handicap is uitgewerkt in de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte.

Nederlanderschap; toelating; uitzetting; uitlevering; recht land te verlaten

In de eerste twee leden van artikel 2 is opgenomen dat de wet regelt wie Nederlander is en dat de wet de toelating en uitzetting van vreemdelingen regelt. Die wettelijke regelingen zijn de Rijkswet op het Nederlanderschap en de Vreemdelingenwet 2000 en de daarop gebaseerde regelgeving.

Volgens het derde lid van artikel 2 zal de uitlevering van zowel vreemdelingen als Nederlanders aan andere staten alleen krachtens verdrag kunnen geschieden.

Artikel 2, vierde lid, bepaalt dat iedereen het recht heeft het land te verlaten. Slechts bij de wet kunnen hierop uitzonderingen worden gemaakt. Dit gebeurt met name in de Paspoortwet.

Benoembaarheid openbare dienst

Elke Nederlander heeft recht op gelijke benoembaarheid in openbare dienst (artikel 3). De term ‘openbare dienst’ heeft betrekking op alle openbare lichamen en andere publieke organen en instanties.

Kiesrecht

Het recht om te kiezen en om verkozen te worden (actief en passief kiesrecht) (artikel 4) betreft het recht om via verkiezingen deel te nemen aan de publieke zaak. Onder ‘algemeen vertegenwoordigende organen’, waarop artikel 4 betrekking heeft, worden verstaan de beide kamers van de Staten-Generaal, de provinciale staten, de gemeenteraden en algemeen vertegenwoordigende organen op gewestelijk of deelgemeentelijk niveau. Met het woord ‘gelijkelijk’ wordt het beginsel van ‘one man, one vote’ tot uitdrukking gebracht.

Het artikel bevat de mogelijkheid voor de wetgever om beperkingen en uitzonderingen op het kiesrecht te maken. Dit slaat onder andere op de regeling van de verkiezingen voor de Eerste Kamer. De leden van die kamer worden niet rechtstreeks gekozen, maar door de provinciale staten (zie hoofdstuk 3). De regeling van het kiesrecht staat in de Kieswet.

Petitierecht

Het petitierecht geeft het recht aan een ieder (ook groepen van personen) zich met verzoeken schriftelijk tot het bevoegde gezag te richten, zoals een gemeentebestuur, een minister of de Tweede Kamer. Meer in het algemeen elke instantie die in het staatsbestel met bepaalde taken en bevoegdheden is bekleed. [ 43 ]

Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging

Artikel 6 waarborgt het recht van een ieder zijn godsdienst of levensovertuiging vrij te belijden. Het begrip belijden omvat niet alleen het huldigen van de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging maar ook het zich daarnaar gedragen. Het artikel staat toe dat de wetgever bepaalde ontoelaatbare gedragingen, ook indien die een uiting zijn van godsdienstig of levensbeschouwelijk belijden, strafbaar stelt. Het tweede lid van artikel 6 staat toe dat bij of krachtens de wet regels worden gesteld ten aanzien van het belijden van godsdienst of levensovertuiging op een openbare plaats (buiten gebouwen of besloten plaatsen). Dit mag alleen als deze regels vereist zijn ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. In de Wet openbare manifestaties zijn zulke regels neergelegd.

Vrijheid van meningsuiting

De vrijheid van meningsuiting wordt beschermd in artikel 7. Het eerste lid van dit artikel verbiedt preventieve censuur op uitingen via de drukpers en, zoals in de rechtspraak is erkend, via daarmee op één lijn te stellen uitingsmiddelen, en garandeert de meningsuiting door middel van de drukpers.

Voor de uitingsmiddelen radio en televisie bevat het tweede lid van artikel 7 een zelfstandige regeling. Een vergunningenstelsel voor de omroep is wel toegestaan, maar preventieve censuur op de uitzendingen niet. De uitwerking van het tweede lid is gegeven in de Mediawet 2008.

Het derde lid van artikel 7 legt ten aanzien van alle andere middelen tot meningsuiting (film, toneel, enz.) het recht vast, in vrijheid de inhoud van een meningsuiting te bepalen. Daartoe verbiedt dit lid preventieve censuur. Een uitzondering wordt gemaakt voor het geven van vertoningen toegankelijk voor personen jonger dan 16 jaar. Dat betekent onder meer, dat filmkeuring niet zal zijn toegestaan ten aanzien van personen van 16 jaar en ouder. Het vierde lid zondert het maken van handelsreclame uit van de bijzondere grondwettelijke bescherming van de vrijheid van meningsuiting, gegarandeerd in de eerste drie leden van artikel 7. Dit lid laat de regelgevende organen vrij binnen de kring van hun bevoegdheid voorschriften te stellen inzake het maken van handelsreclame, bij voorbeeld een verbod te stellen met het oog op de bescherming van het landschapsschoon.

Recht tot vereniging

Artikel 8 beschermt het recht tot vereniging. Het bevat de mogelijkheid dat dit recht bij de wet wordt beperkt in het belang van de openbare orde. De wettelijke regeling van het recht tot vereniging is vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek (Boek 2).

Recht tot vergadering en betoging

Het recht tot betoging is in artikel 9 opgenomen, te zamen met het recht tot vergadering. Het recht tot betoging en het recht tot vergadering in het openbaar zijn aan beperkende voorschriften gebonden.

Deze zijn neergelegd in de Wet openbare manifestaties.

Recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer betreft het recht van de burger om in de besloten heid van zijn privésfeer met rust te worden gelaten. Dat is in het algemeen in het eerste lid van artikel 10 neergelegd. De persoonlijke levenssfeer omvat onder meer het huis, de briefwisseling, de telecommunicatie, het recht om in besloten situaties niet te worden bespied of afgeluisterd, het recht op zorgvuldige behandeling van persoonlijke gegevens, en het recht op eerbiediging van het innerlijk leven en van de [ 44 ]lichamelijke integriteit. Verschillende van deze aspecten hebben een specifieke grondwettelijke garantie in artikel 10, tweede en derde lid, in artikel 11, in artikel 12 en artikel 13. In artikel 10, tweede en derde lid, zijn twee opdrachten aan de wetgever opgenomen. In de eerste plaats dient de wet regels te stellen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens. In de tweede plaats moet de wet regels stellen voor het inzagerecht en voor het recht op verbetering van onjuiste persoonsgegevens. De Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) voorziet materieel grotendeels in de regelgeving waartoe artikel 10, tweede en derde lid, van de Grondwet opdraagt. Voor zover het gaat om regels inzake bescherming van de persoonlijke levenssfeer buiten de reikwijdte van de verordening, op het terrein van nationale veiligheid, maar ook op het terrein van verwerking van persoonsgegevens in het kader van de richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging, wordt nog wel invulling gegeven aan deze wetgevingsopdracht in de Grondwet. Dit geldt ook voor de bepalingen van de verordening, waarin ruimte wordt gelaten aan lidstatelijk recht. De belangrijkste van deze regels zijn gegeven in de Uitvoeringswet AVG, de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en de daarop gebaseerde nadere regelgeving.

Recht op lichamelijke integriteit

Het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam is in artikel 11 neergelegd. Afzonderlijke opneming van dit recht naast de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer geeft expliciet uitdrukking aan de belangrijke betekenis van het recht in onze rechtsorde en sluit tevens de onzekerheid over de grondwettelijke bescherming daarvan uit. Beperkingen op dit recht mogen uitsluitend plaatsvinden op wettelijke grondslag. Een voorbeeld van een dergelijke beperking kan worden gevonden in bepalingen in de Politiewet 2012 ter zake van het geweld gebruik en de veiligheidsfouillering. Binnentreden van woningen Artikel 12 biedt bescherming tegen het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. Dit is alleen geoorloofd in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen. Of een ruimte als woning valt aan te merken, wordt niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken als de bouw en de aanwezigheid van huisraad. Ook de bestemming die aan de ruimte wordt gegeven, speelt bijvoorbeeld een rol.

Degene die ter uitvoering van de hem bij of krachtens de wet opgedragen taak zonder toestemming van de bewoner een woning binnentreedt, dient zich als regel te legitimeren en het doel van het binnentreden mee te delen. De wet kan uitzonderingssituaties aanwijzen waarin niet aan de legitimatie en doelvermeldings plicht hoeft te worden voldaan. Dit kan het geval zijn in noodsituaties (bijvoorbeeld bij brand).

Aan de bewoner wordt bovendien zo spoedig mogelijk een schriftelijk verslag van het binnentreden verstrekt. De verstrekking van het verslag kan worden uitgesteld in het belang van de nationale veiligheid of van de strafvordering. In het belang van de nationale veiligheid is bovendien afstel van de verslagleggingsplicht mogelijk, waardoor het mogelijk is dat een bewoner nooit te horen krijgt dat er heimelijk in zijn woning is binnengetreden.

Ter uitvoering van artikel 12 is de Algemene wet op het binnentreden tot stand gebracht. Hiermee worden de verschillende wettelijke regelingen van het binnentreden geharmoniseerd en de waarborgen voor de bewoner versterkt. [ 45 ]

Brief en communicatiegeheim

In artikel 13 zijn het brief- en het telecommunicatiegeheim vastgelegd. Dit artikel beschermt de burger tegen het heimelijk bekijken door de overheid van privé-communicatie die door een ander (niet de verzender of ontvanger) wordt getransporteerd en/of opgeslagen. Sinds de Grondwetswijziging van 2022 geldt deze bescherming voor zowel brieven als alle vormen van telecommunicatie. Dus ook bijvoorbeeld communicatie via whatsapp en e-mail.

Dit recht kan alleen beperkt worden door de rechter als in een wet is opgenomen dat dat mag. Alleen als het gaat om het belang van nationale veiligheid, mogen personen die in een wet staan genoemd de communicatie inzien of daarvoor aan anderen toestemming geven.

Onteigening

Artikel 14 omringt het ontnemen of beperken van eigendom met de nodige grondwettelijke waarborgen.

Onteigening kan alleen geschieden indien het algemeen belang dit vordert. Verder is een wettelijke procedure vereist, die zowel de vaststelling van de schadeloosstelling als de onteigening zelf moet betreffen. Het tweede lid van dit artikel bevat voor noodsituaties de mogelijkheid van afwijking van het vereiste, dat de schadeloos stelling vooraf verzekerd moet zijn. Het derde lid schrijft schadevergoeding of tegemoetkoming voor in geval van vernietiging of onbruikbaarmaking van eigendom en bij beperking in de uitoefening van het eigendomsrecht, maar uitsluitend in de bij of krachtens de wet bepaalde gevallen.

Vrijheidsontneming

In het eerste lid van artikel 15 is vastgelegd dat niemand zijn vrijheid mag worden ontnomen behalve in gevallen bij of krachtens de wet bepaald. Voor vrijheidsontneming anders dan op rechterlijk bevel garandeert het tweede lid de mogelijkheid de rechter te vragen in vrijheid gesteld te worden. Dit recht krijgt in de tweede volzin van het tweede lid nog deze bijzondere waarborg, dat de rechter de verzoeker binnen een bij de wet te bepalen termijn moet horen. Het derde lid schept een waarborg tegen onevenredig lang voor arrest voorafgaand aan of tijdens de berechting.

Zij aan wie door de gevangenhouding of anderszins hun vrijheid is ontnomen, zien zich daardoor beknot in het verrichten van een aantal handelingen, welke door grondrechten worden beschermd. Maar grond rechten gelden in principe ook voor hen aan wie de vrijheid is ontnomen. Daarom is, naast de speciale beperkingsbevoegdheden in de artikelen over afzonderlijke grondrechten, een extra beperkingsbevoegdheid opgenomen ten aanzien van hen aan wie op rechtmatige wijze hun vrijheid is ontnomen, doch alleen voor zover de uitoefening van grondrechten zich niet verdraagt met de vrijheidsontneming.

Geen feit strafbaar zonder voorafgaande wettelijke strafbepaling

Geen enkele gedraging mag met terugwerkende kracht strafbaar worden gesteld. Dit beginsel vindt men ook terug in artikel 1, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. Additioneel artikel IX bepaalt dat artikel 16 niet van toepassing is op de oorlogsmisdrijven tegen de menselijkheid, bedoeld in het Besluit Buitengewoon Strafrecht. [ 46 ]

Toegang tot de rechter en een eerlijk proces

In het eerste lid van artikel 17 is vastgelegd dat iedereen recht heeft op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter. In het tweede lid staat dat niemand tegen zijn wil mag worden afgehouden van de rechter die de wet hem toekent. Dat wil zeggen dat iedereen toegang moet hebben tot de rechter voor het oplossen van geschillen. Uiteraard kunnen personen uit vrije wil overeenkomen dat een geschil op een andere manier zal worden opgelost.

Rechtsbijstand Door het eerste lid van artikel 18 weet de burger zich ervan verzekerd, dat hem niet mag worden verhinderd zich in rechte en in administratief beroep te doen bijstaan. Het tweede lid bevat de waarborg dat hij niet op grond van zijn geringe financiële draagkracht van deze bijstand blijft verstoken. Deze bepaling kan men aanmerken als een bepaling met een karakter van sociaal grondrecht. Na dit artikel volgen nog meer van dergelijke bepalingen. De wettelijke regeling, bedoeld in het tweede lid, is de Wet op de rechtsbijstand.

Werkgelegenheid

Artikel 19 beoogt hen die arbeid verrichten met een aantal waarborgen te omringen. In het eerste lid wordt de bevordering van werkgelegenheid genoemd als zorg van de overheid.

Het tweede lid draagt de wetgever op ten aanzien van hen die arbeid verrichten, regels te stellen omtrent hun rechtspositie, de arbeidsbescherming en medezeggenschap. De formulering van de bepaling legt niet aan de wetgever de eis op, deze zaken uitputtend te regelen.

De erkenning van het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid is neergelegd in het derde lid van dit artikel.

Bestaanszekerheid

Het eerste lid van artikel 20 draagt de overheid op een beleid te voeren, dat is gericht op de bestaanszekerheid van de bevolking en op spreiding van welvaart.

Het tweede lid geeft de wetgever de opdracht om op het terrein van de sociale zekerheid regelend op te treden. In het derde lid is vastgelegd, dat Nederlanders hier te lande die niet in het bestaan kunnen voor zien, een recht op bijstand hebben, onder opdracht aan de wetgever dit recht nader te regelen.

Deze regeling is neergelegd in de Participatiewet.

Bewoonbaarheid van het land en het leefmilieu

Artikel 21 is gewijd aan de overheidszorg voor de bewoonbaarheid van het land, waarbij ook wordt gedoeld op de waterstaatszorg voor de verdediging van het land tegen het water, en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Met de zorg voor het milieu wordt gedoeld op die maatregelen, die in de meest ruime zin tot de milieubescherming kunnen worden gerekend. De zorgplicht van artikel 21 is vertaald in tal van wettelijke maatregelen, zoals de Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet ruimtelijke ordening.

Volksgezondheid; voldoende woongelegenheid; maatschappelijke ontplooiing

Over de overheidszorg op het terrein van de volksgezondheid handelt het eerste lid van artikel 22.

Het tweede lid betreft de overheidszorg voor de woongelegenheid. De bevordering van voldoende woon gelegenheid is een taak die ziet op een van de primaire levensbehoeften van de mens. De term ‘voldoende woongelegenheid’ die dit artikel bezigt, betreft niet alleen een voldoende aantal woningen, maar eveneens [ 47 ]de kwaliteit van de woningen. In het derde lid wordt aan de overheid de opdracht gegeven voorwaarden te scheppen voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding.

Onderwijsvrijheid

In artikel 23 is vastgelegd dat het onderwijs voorwerp van overheidszorg is, en dat het geven van onderwijs vrij is, behoudens het bij de wet te regelen toezicht van de overheid. Het derde en vierde lid bevatten de grondwettelijke waarborgen met betrekking tot het openbaar onderwijs.

Het derde lid bepaalt dat het openbaar onderwijs bij de wet wordt geregeld, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging.

In het vierde lid zijn de voorschriften met betrekking tot de aanwezigheid van openbaar algemeen vormend lager onderwijs omschreven. In dit lid wordt ook tot uitdrukking gebracht dat het openbaar onderwijs bij uitzondering ook in andere dan openbare scholen kan worden gegeven. Hiermee wordt verzekerd dat een regeling voor samenwerkingscholen verenigbaar is met artikel 23 Grondwet.

Voorts bevat het grondwetsartikel waarborgen voor het bijzonder onderwijs, met name betreffende de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs en de financiële gelijkstelling van het openbaar onderwijs en het bijzonder onderwijs dat aan bij de wet te stellen bekostigingsvoorwaarden voldoet. Tenslotte wordt aan de regering de plicht opgelegd jaarlijks aan de Staten-Generaal verslag te geven van de staat van het onderwijs.

Voor de diverse vormen van onderwijs is uitgebreide wetgeving tot stand gekomen, bij voorbeeld de Wet op het primair onderwijs en de Wet studiefinanciering 2000.